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非诉行政案件专指对于具有执行内容的行政行为，具有起诉主体资格的公民、法人或其他组织在法定期限内既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，对该具体行政行为进行执行的制度。非诉讼行政执行案件作为人民法院支持和监督行政机关依法行政的一种重要手段，在市场经济日趋完善的今天，越来越起着重要的作用。

非诉行政执行案件在基层法院行政案件受理中所占的比例越来越大，所遇到的问题也较多。对先予执行问题，最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉（以下简称若干问题解释）第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请执行的，应当提供相应的财产担保。”那么，在法定期限内能否先于执行值得我们的探析。

最近，我院受理了几起国土资源局申请强制执行几家私营企业拆除违法建筑物恢复土地原貌的案件。被申请人刚开始修建建筑物时，申请人就向被申请人发出了违法修建停工的通知，但当时被申请人视而不见，继续修建违法建筑，国土资源局按照程序又是告知又是处罚，等到程序走完，处罚决定生效继续申请执行时，被申请人已将建筑物建成并已经投入使用。法院受理后准予执行处罚决定。随后，案件移交法院执行局执行，但此时要拆除被申请人使用中的建筑，谈何容易。笔者认为：导致案件无法执行的原因如下:

第一：法律依据的欠缺造成违法建设行为难以遏制。

《行政诉讼法》第三十七条规定:对行政处罚决定的公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼也可以直接向人民法院提起诉讼。以及《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。这两条规定，既明确了行政机关的告知义务，也明确了当事人不服行政机关处罚决定可以主张权利的途径。从立法的本意上理解，设立行政复议的初衷是为了进一步确保行政机关依法行使行政职权更加公正，是行政机关内部监督防止和纠正违法或者不当具体行政行为的重要途径。

《行政复议法》第九条又规定:申请复议期限一般为60日内。行政机关对其做出的行政处罚决定到复议期限届满后才能申请人民法院强制执行。

综合这些规定，我们不难看出，行政机关申请人民法院强制执行必须满足“在法定期限内”、“不提起诉讼”和“不履行”这些必备条件，如果不满足上述条件，行政机关在行政处罚决定复议期间就不能向人民法院申请强制执行，这也是造成被申请人对行政处罚决定不能自觉履行的原因之一。

第二：行政相对人一般不会主动执行停止建设违法建筑物或者拆除违法建筑物的处罚决定。

当行政机关对行政相对人的违法行为做出行政处罚后，被处罚的个人或企业一般既不履行行政机关做出的行政处罚决定，也不主动申请复议或是向人民法院提起诉讼，而是利用法律赋予的复议权及期限继续从事已被禁止的违法行为。在实际操作中，违法行为人对行政处罚中的罚款一般都能缴纳，罚款不会影响到行政相对人的生产经营，但是对停止建设，拆除建筑物等处罚，行政相对人考虑到自身的经济利益及损失，一般不会主动停止建设或拆除，这也是造成行政相对人对行政处罚决定不能自觉履行的重要原因之一。

第三，行政机关自行实施的执行措施十分有限。

一旦对违法企业做出行政处罚决定后，只能按照法定程序进行，虽然《行政复议法》第二十一条规定:行政复议期间具体行政行为不停止执行，这是因为具体行为一经有效成立，便具有约束力、确定力、执行力。

根据《行政诉讼法》第五十一条规定:当事人逾期不履行行政处罚决定的，做出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:1.到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款；2.根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；3.申请人民法院强制执行。

尽管有这样的法律规定，但行政机关自行可以实施的执行措施还是有限的，特别是对行政相对人做出的停止建设和拆除等行为处罚并没有具体的执行措施。因此，当行政处罚决定做出后，在复议期间，即使当事人不自觉履行，继续从事违法行为，行政机关也不能有效去制止，只能按程序等待复议期限届满后申请人民法院强制执行，这也是长期困扰基层行政执法部门的一个问题。

通过上述案件，我们不难看出，如果行政机关在复议期限内可以采取积极有效的措施或可以向人民法院申请强制执行的话，那么被执行人的违法行为就可以得到及时的处置，对社会及环境的危害也将进一步减少。然而在现实操作中，《行政诉讼法》及相关法律、法规，并没有明确行政机关做出的行政处罚决定后在复议期限内的执行措施。

综合对上述情况的分析和思考，笔者认为，行政处罚决定在复议期限内只要符合一定的条件，行政机关是可以申请先予执行的。

理由是：所谓先予执行，是指人民法院在终局判决之前，为解决权利人生活或生产经营的急需，依法裁定义务人预先履行义务的制度。在民事审判工作中，《中华人民共和国民事诉讼法》作出明文规定，在非诉行政案件中，《中华人民共和国行政诉讼法》没有相关条款，但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十四条规定“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。显而易见，无论在民事审判中还是在行政审判中，都是为了能够切实地保障当事人的合法权益。

另外，最高人民法院为了应对国际金融危机，妥善化解行政纠纷，为“保增长、保民生、保稳定”方针的贯彻落实提供司法保障，于2009年6月26日发布了《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，其中第五条规定“高度重视与‘保增长、保民生、保稳定’密切相关的行政行为的非诉执行工作，对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请，人民法院要尽可能缩短审查期间，及时审查，及时执行。情况紧急需要先予执行的，可以依法先予执行……”。对非诉行政案件的先予执行作出规定，切实保证行政效率和人民群众合法权益的及时救济。

  综上所述，非诉行政案件的先予执行，能够促进和支持行政机关依法行政，实现法律效果与社会效果的有机统一。因此，笔者建议在修改《中华人民共和国行政诉讼法》时，或者在相关解释中，能够进行具体的规范，以便于审判人员在司法实践中，能更好操作，为行政机关依法行政提供强有力的司法保障。