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民事执行权的配置与运行机制研究

  发布时间:2010-07-22 14:46:15


 

民事执行权的配置,即民事执行权由哪个或哪些国家机关来行使。具体说民事执行权是由人民法院行使,还是由其他机关行使;抑或由人民法院和其他机关共同行使。近些年来,由于民事案件“执行难”问题的凸现,学界在民事执行理论的研究中,将目光投向民事执行权配置这一直接关系到国家机关权力分工的问题。并试图在界定民事执行权性质基础上,审视民事执行权配置的合理性问题,思考我国民事执行体制和民事执行机构改革。民事执行权的配置成为我国执行理论研究的热点问题。

一、我国执行权的现行配置模式及缺陷

(一)我国目前的执行权配置模式

根据相关法律和执行实践可以看出,我国的执行权由执行员行使。一个执行案件立案以后,由一个执行员包办一切,如对财产的调查、控制、委托评估、拍卖、变卖,对妨害执行行为的处罚,对申请执行人、被执行人和案外人异议的审查、执行款物的交付等都由执行员负责。也就是说,执行员集执行实施权和执行裁决权于一身,执行员既是裁判者,又是执行者。执行权内部没有分权,执行员行使全部执行权能,没有区分。

对执行员的任职,我国也不像对法官的任职一样有明确的规定。现实情况是,执行员一般由审判员担任,近年来,为了解决案多人少的矛盾,法院直接任命了一批执行员。

(二)传统执行权配置的缺陷

司法权、行政权合一的中华法系的传统特征在新中国的民事执行体制中仍然完整地保留着。现行执行工作体制是在计划经济模式下产生的,存在着条块分离、效力不高、透明度不强等缺陷,由此不可避免地对执行权运行机制产生一定的负面影响,导致其存在较为明显的缺陷。

1、执行权过度集中。权力的过度集中,缺乏外部权力督促,容易使执行员产生惰性,致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。此外,权力的过度集中,一定程度上会使执行人员产生主观臆断,意气用事,行使执行权超越必要的、合理的限度,如违法执行案外人的财产、滥用强制措施等等。

2、执行自由裁量权过大。由于执行权兼具行政权的属性,则其自由裁量的特征必然存在,难免会出现执行人员恣意行使执行权,体现在执行程序中,主要表现为:随意改变执行依据的执行内容;违反当事人真实意思,强制执行和解;以亲疏、好恶为标准,随意进行执行财产的分配;随意对执行财产予以变价,高价低估,同价贱卖,违法进行以物抵债;不依法定事由,强迫中止、终结执行等等。

3、缺乏监督制约机制。现行的涉执行法律、法规对执行权的分权行使以及对执行权行使的监督制约机制几乎没有涉及,执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。缺乏法律意义上的监督制约机制,必然导致权力的滥用,使执行权在行使过程中不可避免地发生异化,容易出现违法执行、“暗箱操作”等现象。近年来,执行人员违法违纪占法院违法违纪人员三分之一左右不是偶然的,这与传统执行权运行机制的缺陷有一定的关系。而强调执行权合理配置,实现分权行使,能健全监督制约机制,也是执行权运行机制改革所追求的目标之一。

二、国外执行权的配置

世界各国、各地区对民事执行权采取何种配置模式,主要取决于该国或该地区对民事执行权性质的认识,取决于该国或该地区的实际及法律制度。域外主要国家或地区法律对民事执行权的配置包括执行机关的构成及设置不尽相同,主要有以下几种类型:

1、配置在专门的执行法院。目前,唯有冰岛实行这种体制。执行由一个称为执行法院中的一名法官负责,适当时也由拍卖法院负责。执行法院的角色是处理和执行提交给它的执行依据。

2、配置在普通法院。此模式可分为三种类型:(1)法官执行型,即执行事务由执行法官负责,执达员没有独立的执行地位,仅根据执行法官的指令行事。意大利、西班牙、秘鲁、奥地利及我国台湾、澳门地区属此类型。(2)法院执行官执行型。澳大利亚联邦是其代表,联邦法院设执行官,负责司法程序中法律文书的送达和执行;州法院设执行官办公室,负责执行刑事、民事、海事等案件的判决。(3)法院执行与执行官结合执行型,即执行法院(通过具体负责的法官)与执行官各自行使执行权限。执行官(德国称执行员)有相对独立的地位,专事执行,但并非是惟一的执行机关,法院也是重要的执行机关。德国、法国、日本等大陆法系国家属此类型。

3、民事执行裁判权配置在法院,执行实施权配置在行政机关。具体又分为以下类型:(1)司法行政官执行型。在此体制下,一般设有司法行政官性质的官员,负责文书送达、判决执行、传唤当事人、管理监所、保护法院及司法人员安全、维持地方治安等。英国、美国、加拿大等普通法国家和俄罗斯即属此类型。原苏联19651218通过的《民事诉讼法》将民事执行权赋予法院。苏联解体后,199764俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯联邦执行程序法》,对原苏联《民事诉讼法》中关于执行程序的规定作了比较大的修改,将执行机关设置在俄罗斯联邦司法行政部门。(2)专门机构执行型。此类型的代表为瑞典和瑞士。瑞典、瑞士分别设立执行局、执行事务局、破产事务局,专门负责民事执行工作。

三、民事执行权在我国的运行的目标模式

民事“执行难”问题是当前各级法院普遍面临和存在的一种执法现状,也是当今中国社会的一个热点问题,备受人们的关注。这种情况实际上是中国社会在经济体制转轨过程中诸多社会矛盾和问题在法院执行工作中的集中反映,也是司法权威、法治价值在市场经济摒弃、否定计划经济,力图冲破人治权威与价值确立自身至尊地位时,必然要受到的挑衅与洗炼。执行难问题突出,不仅严重损害当事人的合法权益,破坏社会主义法制的尊严,而且影响经济发展、社会稳定和法治社会的建立,社会危害性可谓十分严重。从社会现实看,对“执行难”的舆论指责很多,它已不是法律界人士及案件当事人的感受,而已成为社会大众的共同认识。解决“执行难”任重道远,但该问题关系社会大众对法律权威的直接感受,是法制建设走向更高层次的基础,将解决“执行难”作为一个系统工程来抓,寻找科学的方式方法,具有巨大的现实意义。“执行难”并不是世界各国及地区普遍存在的问题,它在我国现阶段的存在具有多方面原因,有法律传统、人们法制观念的原因,也有社会政治、经济体制及经济发展、利益格局调整的原因,但最直接的因素还是立法和执法问题。

综上所述,我国民事执行要达到的基本目标模式主要体现在以下三个方面:

(一)保障民事权利实现

民事执行体现为运用国家权力排除民事权利实现过程中的障碍,属于公权力对私权利自身救济有限性的辅助。在民事权利实现的结果上,自觉履行与民事执行之间并无本质区别,都是民事权利实现的方式,无非自觉履行不需要国家的公力救济,是正常状态下的民事权利的实现。而民事执行则是公权力对私权利的干预,是对非正常状态下的民事权利的救济。民事执行的救济性以民事权利实现为目的。

(二)平衡各方利益

民事执行为社会秩序提供了一种有效的利益平衡机制。首先,民事执行能够体现对私人利益和国家利益、社会公共利益的平衡保护,将保障权利的行为纳入法制的轨道,避免私力救济必然造成的秩序破坏。其次,民事执行能够体现对申请执行人利益和被执行人利益之间、申请执行人利益和案外人利益之间的平衡保护。由独立于利益冲突者的执行机构按照法定程序行使民事执行权,不仅有利于申请执行人合法权利的实现,也会兼顾到被执行人以及案外人的合法权利。

(三)维护法治权威

民事执行在保障权利实现的同时,也发挥了维护法制权威的功能。这主要通过两个层面来实现:就申请执行人而言,民事执行保障其权利的实现,本身也就意味着对法律权威的维护;就被执行人和整个社会而言,民事执行从另一个角度维护了法制权威。民事执行不仅可以对被执行人起到惩戒和教育作用,更重要的是可以在整个社会中起到警示和教育作用,对树立公民的守法意识和良好的社会信用将产生积极作用,为法制权威的维护创造良好的社会条件。

四、民事执行权的运行机制设计

所谓民事执行权的运行机制,通俗的理解即是让民事执行工作系统有步骤,有计划的进行。目前各级法院遇到的所谓“执行难”问题主要是民事执行权的配置与运行机制不合理造成的,中央明确提出落实科学发展观的同时,如何使民事执行的运行机制科学合理的运行,将是解决该问题的最佳渠道。构建科学合理的民事执行运行机制,应当从宏观与微观两方面着手。其中,最终的解决办法是要依赖于全社会的共同努力,树立司法权威,建立我国的社会主义法治社会。

首先,执行机构分离有利于实现民事执行分权的目的,实现执行实施权与执行裁决权的相互监督、相互制约,体现裁决事项的“形式正义”。执行裁决权的判断权特质要求执行实施权与执行裁决权必须分机构行使,方能保障执行裁决权对执行实施权的监督制约和指引职能的发挥。

其次,执行机构分离有利于执行裁决权的公正行使。执行中的裁决事项多数系当事人及案外人执行救济权利之程序保障,多数情况下允许上诉或提出复议,因此执行裁决权的行使应参照审判模式,实行裁决独立。而执行实施权的行使更多地体现为纯事务性工作,实行上下级执行实施机构之间统一管理。执行裁决权和执行实施权的行使方式上的不同,要求二者的行使主体应当分离,以确保不同性质的权力的正确行使。

第三,执行机构分离丰富了民事执行体制改革的内容。民事执行工作统一管理体制改革,决不能忽视民事执行权中的执行裁决权的独立存在。也就是说,“统一管理”针对的只能是执行实施权,而对于执行裁决权因其裁判特性而不能实施“统一管理”,上下级执行裁决机构之间应当是监督关系。将执行实施权与执行裁决权分机构行使,可以防止“统一管理”的异化。因此,根据民事执行权性质和构造理论,我国民事执行机构改革应分别独立设置专司执行实施权和执行裁决权的机构。

榆中法院执行分权运行现状

和其他法院一样,在提出执行权分权与制衡的理论之前,我院执行权运行的模式也是立案庭审查立案后,将案件移送到执行局,执行局将案件登记后分配给执行法官负责执行,从执行措施的决定到实施,从执行财产的调查到处分,从被执行主体的变更到对执行异议的审查均由执行法官一人负责,执行权高度集中,缺乏透明度,缺乏必要的监督和制约,案件执行随意性很大,执行员怠于、消极执行、滥用强制措施,甚至“暗箱操作”的情况时有发生,对执行中可能出现的失误缺乏有效的救济途径和手段。为了克服执行权过度集中带来的弊病,我院紧跟全国法院执行权机制改革的步伐,根据执行权在国家分权性质上具有司法权和行政权的双重属性,结合我院执行工作实际,经院党组讨论研究决定制定了《榆中县法院执行工作分权管理办法(试行)》。该办法规定,我院执行工作采用执行权分权与制衡的模式进行管理,将执行权分解为执行裁决权、执行实施权两种权力。执行局下设执行裁决组和执行实施组,分别行使执行裁决权和执行实施权,同时对执行裁决组及执行实施组的职权进行了明确规定,即执行裁决组主要行使下列职权:追加、变更执行主体;案外人提出异议的处理;裁定中止、终结、暂缓、不予执行;妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决;执行回转的裁决等。执行实施组主要行使下列职权:送达执行法律文书;调查被执行人的财产;实施全部强制执行措施等。为了防止执行失误,发生执行过程中给当事人、第三人、协助执行义务人造成权力的侵害,同时规定了执行裁决组和执行实施组之间行使权力时有相互制约监督的权力,执行裁决权对执行实施权监督是纠正型的制约,执行实施权可以从权力分工上对执行裁决权进行制约,也就是执行裁决组依据执行裁决权作出的裁决,执行实施组必须严格依据裁决内容执行;执行实施组具有裁决事项建议权,对需要裁决的事项提交给执行裁决组进行裁决。该办法最后对执行裁决组和执行实施组的人员组成及裁决和执行的期限进行了规定。

在我国目前强制执行立法极不完善、程序设计比较粗陋、某些主要内容尚付阙如的情况下,执行实践中的改革、探索、创新便在所难免。在法律无规定的情况下,执行实践中改革、创新的依据主要是政策、法理及一般法律精神,符合政策、法律原理、法律精神的改革和创新举措才具有合法性。在经过了对执行权权力属性及执行机构内部构造的不同设计进行了长时间的研讨和争论的前提下,在没有可供借鉴的分权模式的情况下,只有进行的执行运行机制的改革可谓“摸着石头过河”,以期为缓解普遍存在的“执行难”问题开拓一些可供借鉴的思路。

责任编辑:陆建民    

 

 

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