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行政规章监督制度

  发布时间:2010-06-01 10:01:28


 

[摘要] 有权力就要有监督,现代法治的内涵要求行政机关一切活动均应置于法律的有效监督之下。鉴于行政规章在现代立法和现代生活中的重要地位,对其实施有效的监督显得十分突出和必要,更符合公平、公正保护相对人利益的原则。

但是,目前我国对行政规章的监督,无论是权力机关的监督还是行政机关自身反省式的监督,虽然能够在一定程度上防止行政规章违法的有关问题,却不可能完全阻止行政规章失控的现象,更不能保证不发生行政规章侵权的情形。因此,本文提出应在行政立法的事前、事中、事后对行政规章立法质量进行过程性整理,通过提高司法权对行政权的监控,制约,结合我国目前的立法机关监督、行政机关自我监督,以及非正式监督等一系列制度的多方交互、整合作用,对行政规章的制定、实施情况进行全面性和系统性的监督,才能有效的将行政权力纳入法治轨道。

 

[关键词]行政规章 权利 权力 监督机制 司法审查

      

   中国是一个行政主导国家,完善对行政规章的监督制度是一个在理论上和实践中都具有重要意义的课题,目前我国学术界对这一问题的研究还不够充分。随着市场经济的建立和发展,以及依法治国、依法行政方略的实施,行政规章在我国社会政治、经济和文化领域中都产生了积极的作用。但是,由于理论研究的薄弱,立法本身存在疏漏以及一些部门利益的驱动,致使行政规章在制定和执行过程中暴露出越来越多的问题,严重影响到国家法制的统一和规章执行的实际效果。因此,在目前的宪政体制、法律文化经济体制全球化和公共行政世界性范式革命的背景下,根据我国现行法律的规定和立法趋势,以及行政诉讼的实践和国外对行政规章监督的成功经验,加强对行政规章的监督是依法行政的客观要求,更符合公平、公正保护相对人利益的原则。本文通过学习和借鉴国外成功经验,深入研究行政规章监督法理基础,分析了为什么必须进行行政规章监督,并且阐明了我国目前的行政规章监督制度存在的问题,以及应该采取何种监督制度等,

为健全和完善我国的行政规章监督制度提供一些参考意见。

     一、行政规章监督的内涵

“规章”作为法律上的一个专用术语,最早出现在1982年颁布的《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中。为了同日常生活中的“规章制度”相区别,人们往往在其前面冠之以“行政”二字,构成“行政规章”一词。作为法定意义上的行政规章,是指国务院主管部门和地方有关人民政府,根据法律、行政法规,在自己的权限范围内按照法定程序所制定的规范性行政管理文件的总称。国务院主管部门的规章称为“部门规章”,地方有关人民政府的规章,称为“地方性规章”。随着市场经济的建立和发展,以及依法治国、依法行政方略的实施,越来越多的行政管理事宜被纳入行政规章调整。可以说,行政规章在我国社会政治、经济和文化领域中都产生了积极的作用。

  有权力就要有监督,不受监督的权力必然导致腐败。正是由于理论研究的薄弱,立法本身存在疏漏以及一些部门利益的驱动,行政规章在制定和执行过程中暴露出越来越多的问题,严重影响到国家法制的统一和规章执行的实际效果。如果仍然不能对它实施强有力的监督而任其随意发展,它很有可能成为今后行政违法、越权或侵权的主要方式、来源。从行政法治的逻辑上讲,行政规章的合法性也不可能自动实现,它在很大程度上同样依赖于一整套科学的约束机制发挥作用。因此,由法定机关对行政规章的制定、适用依法进行约束和控制,以消灭行政规章变更、废止、取代、凌驾于法规、法律、宪法之上的危险,保证行政机关依法行政的一系列规范的总称,即为行政规章监督的制度。由于行政权力的所有者与行使者之间的分离,行政权在行使过程中的扩展和滥用具有一种自然而顽固的倾向,因此,必须强化对行政权行使过程的监督和制约,以将行政权力行使过程中的腐败和滥用控制在最小范围、最低程度之内。

二、外国与我国行政规章监督制度比较

(一)美国的行政规章监督制度

根据美国的《联邦行政程序法》第204条规定,法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为,而且也可审查没有其他充分救济的行政机关的最终行为。具体而言,美国法院对行政规章的司法监督涉及三个方面:其一,行政规章内容是否在相应行政机构的管辖范围之内,即是否存在越权;其二,行政规章是否考虑了不相关要素和未考虑相关要素,是否存在专断;其三,行政规章是否符合宪法、法律,是否存在违反宪法和法律权利以及法定程序的情况。另外,根据美国1978年修订的《联邦行政程序法》第702条,因机关行为致使其法定权利受到侵害的人,或受到有关法律规定内的机关行为不利影响或损害的人,均有权诉请司法审查。[1]虽然,美国司法机关无权审查,行政机关的内部行政行为、国防外交等国家行为、行政自由裁量权范围内的行为以及法律明文规定由行政终局裁决的行为,但是,相对人亦可提请由司法审查判断是否存在滥用自由裁量权或违反宪法等情况。例如,美国《联邦行政程序法》第553条第5项的规定:“各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时,有权要求该机关修改或废除规章。

(二)英国的行政规章监督制度

在英国,对行政立法的司法审查,主要是对行政立法是否在程序或实质上逾越了授权法所规定的权限进行审查,即越权原则是英国法院对行政机关的委任立法进行司法审查的根据。在英国,行政机关在议会授权范围内制定法规,法院无权干涉,但如果行政机关逾越了议会的授权范围,法院可以宣判由此制定的法规无效,具体的程序适用普通法诉讼程序。由于实行自由心证主义,英国法院法官在对行政行为进行司法审查时,除不能否定议会立法的效力外,根据个人知识、经验、法律信念对议会授权法进行广泛解释,并可根据其对法律条文含义的解释挖掘出比立法意图更深层的立法意图,从而通过司法审查权的运用控制行政权、防止行政权力的滥用。

(三)法国的行政规章监督制度

法国设有独立的行政法院系统专门受理行政诉讼案件。对于议会立法是否违宪由宪法委员会进行审查,而对行政机关制定的法规是否违反宪法、法律有关规定的审查权属于行政法院。对行政立法的司法审查实行事前审查与事后审查相结合,行政法院既可以审查颁布实施之前由政府提前的法规草案,也可以根据违法无效的原则撤消行政机关为实施法律而颁布的一切命令、规则和规程。对于行政法规的合法性有争议时,原则上都可以向行政法院提起越权之诉,请求确认该法规是否有效。法国最高法院对请求总统和部长会议命令的诉讼以及部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。[2]因此,法国在规定了对行政规章公民享有的议会救济和行政救济手段之外,还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式,即对行政机关制定的规章不服,可向行政法院提出诉讼。

(四)我国的行政规章监督制度

从理论上看,我国的行政规章监督制度安排似乎是完备的,但仔细分析,无论是权力机关的审查还是行政机关的内部审查,这些监督制度由于缺乏内在的法治机制,都无法实现理论设计的效果。(1)权力机关监督的局限性。首先,理论研究比较滞后;其次,监督范围过于宏观;最后,缺乏具体监督程序。(2)行政机关自我监督存在局限性。(3)司法审查制度存在缺陷。(4)社会监督制度的局限性。

综上所述,目前我国对行政规章的监督,无论是权力机关的监督,还是行政机关自身反省式的监督,几乎都是机关之间或者机关内部的监督,这一系列的事前监督和过程中的监督虽然能够在一定程度上防止行政规章违法的有关问题,却不能完全阻止行政规章失控的现象,更不能保证不发生行政规章侵权的情形。特别是在这些监督形式中,缺乏行政行为的厉害关系人的广泛参与,无法沟通行政机关和行政行为相对人之间的关系,使得这些监督形式有名无实,无法切实、有效的保障行政相对方的合法权益。

三、我国行政规章监督制度的完善

(一)重视过程的监督

1、过程监督不同于结果监督。“程序一方面可以限制行政官吏的裁量权,维护法的稳定和自我完结性,另一方面却容许选择的自由,使法律系统具有更大的可塑性和适应能力。”“因此,如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序可以作为其制度化的最重要的基石。”⑶权利总是有着异化和恣意的倾向,偏见、自由裁量在法律的世界里早已司空见惯,也正是在与这些“邪恶的疑点”永无休止的斗争中,人们才发现这样一个已被绝大多数人接受的事实:预期笃信人性,不如相信制度。我们应该看到,在道德日趋多样化、法律适用和判决不确定性有增无减的时代,偏见的泛滥、公义的缺失早已是稀松平常的了,但庆幸的是,法律程序作为控制和规范立法、执法、司法活动全过程的规则和标准,还在坚守良知和正义的阵地。因此,过程监督不同于结果监督,我们要以程序正义保证实体正义,这样才能真正满足人们对完整意义上的正义的追求。

     2、健全公众参与立法制度。我国全体人民是国家的主人,依法享有管理国家事务,管理经济和文化事业、社会事物的权力。《中华人民共和国立法法》⑷第五条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”同时,广大人民群众是行政立法的利害关系人,在立法过程中应充分考虑到他们的利益和要求。因此,健全公众参与立法制度,畅通民意表达渠道和利益协调机制就成为制约部门主导立法的必备手段和保证立法内容客观、公正的必要前提。“委任立法的理论重点应当从追求一个适当的标准,移向追求一个适当的程序,程序所带来的保护超过标准所带来的保护”。⑸首先,要确立立法公开制度。即在行政立法过程中,从起草、征求意见、通过到审查、公布,除特殊情况外,一律向公民公开。⑹其次,完善立法听证制度。

     (二)完善行政机关的自我监督

    我们在加强对行政规章过程监督的同时,还要不断完善行政机关的自我监督,以加强其民主性、公开性、公正性与科学性。建立科学的行政立法计划、审核制度。由于行政机关实行首长负责制,为了防止出现“人治底下的法制”现象,必须在制定有关行政法规、规章的程序上,加强其民主性、公开性、公正性与科学性,以民主的标准和方法控制行政立法成立的有效条件。首先,克服“成熟一个,制定一个”的立法思想,坚持现实性与适度超前性相结合原则。其次,在制定行政规章时,应充分发扬民主、广泛征求意见,尤其是管理相对人的意见,确保立法建议的社会基础、群众基础,以杜绝行政规章的“随意性”、“内部神秘性”

和“杂滥性”。再次,建立送审稿公告程序。

     (三)完善人大监督制度

     由于公法理论研究相对滞后,我们不得不承认在议会授权监督方面,我国的法律规范中还存在相当多的缺位。首先,体现在2000年出台的《立法法》对授权立法的范围作出了相当狭窄的规定;其次,在于授权立法没有受到应有的严格限制。因此,为充分发挥权力机关对行政规章的监督职能,在操作层面、监督机制上实现对现有局面的突破,以期适当弥补行政审查不力、缺乏有效司法审查监控等制度方面的缺憾,我们必须从以下方面予以加强和完善:1、转变立法观念,完善立法机关对行政规章监督的程序性。2、完善人大及其常委会监督责任以及救济程序。3、制定切实可行的授权法。

     以上是本文对行政规章监督制度建构的基本观点和构想,以此求教于学界同仁,希冀抛砖引玉,共同促进我国行政规章监督制度尽快健全和完善。

 

注释:

[1]姜明安:《外国行政法教程》,法律出版社1993版。

[2]王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987版,第26页。

[3]季卫东:《程序比较论》,载《比较法研究》,1993年第1期,第5页。

[4]全国人大九届第三次会议通过,2000年3月15日中华人民共和国主席令第三十一号公布,自2000年7月1日起施行。

[5]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第309页。

[6]严小庆:《行政立法控权模式探析——兼论行政立法引入司法审查制度》,载《云南行政学院学报》,2003年第1期,第90页。

 

参考文献:

[1]张文显:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社,1993年版。

[2]崔卓兰、于立深:《行政规章研究》,吉林人民出版社,2002年版。

[3]王名扬:《美国行政法》(上、下),中国政法大学出版社,1997年2月版。

[4]季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社,1999年版。

[5]胡建淼:《比较行政法》,法律出版社,1998年版。

[6]徐亚文:《程序正义论》,山东人民出版社,2004年版。

[7]季金华:《司法权威论》,山东人民出版社,2004年版。

[8][法]孟德斯鸠著,张雁深译:《论法的精神》,商务印书馆,1982年版。

[9]卢梭著,何兆武译:《社会契约论》,商务印书馆,2003年版。

[10]马克斯·韦伯著,林荣远译:《经济与社会》,商务印书馆,1998年版。

 

 

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