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完善法官逐级遴选机制研究

  发布时间:2015-09-20 14:57:58


  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,为构建科学的法官遴选制度指明了方向,还提出了逐级遴选的具体操作路径。法官逐级遴选机制作为建设正规化、专业化、职业化法官队伍的重要举措,近年来全国各级法院纷纷探索开展了法官遴选工作,进行了许多尝试和改革,积累了一定经验,但目前,未形成统一规范的选任标准和程序,尤其是在尚未实行法官分类管理的情况下,推进法官逐级遴选困难重重。因此如何建立一个设置科学、选任有据、运作有序、公平合理的司法官遴选制度,己经成为与司法官员额制、司法人员分类管理制等改革举措密切相关、配套实施且亟待解决的重要课题。

  一、现行法官逐级遴选机制的弊端和原因分析

  从近几年实践来看,法官逐级遴选制度在选人用人上实的优越性显而易见,但作为法院改革的一项重要举措,目前该机制尚无一套完整而明确的规范,在实践操作中也存在一定的问题,一定程度上影响到遴选工作的深入推进,阻碍上下级法院间的人员流动。

  (一)上级法院不愿主动遴选。

  1.法院地方化和法官管理的行政化,造成在法官遴选上的“各自为政” 。虽说司法权是中央事权,但目前地方法院的组织人事受制于地方党政机关,上级法院遴选法官必须报同级党委、组织、编制、财政等相关部门同意,程序复杂,协调难度大,所以地方法院更愿意直接通过公务员考试招录人员,然后自己培养法官。另一方面地方人事部门可以调人员进入法院、也可安排军转人员,很难有编制空缺。

  2.遴选法官与上级法院法官在职级待遇方面存在“竞争”。在当前行政化管理模式下,法官的待遇与职级相关,而职级受组织人事部门核定职数的限制,遴选法官对上级院也可能产生不利影响。主要表现在:其一,下级法官报名参加遴选的主要考量因素是上级法院有广阔的职业发展前景和更高的职级待遇,在职数不变、“僧多粥少”的情况下,解决遴选法官的职级晋升,就会影响到本院法官的切身利益。以自己所在市的法院为例,2013年进行了一次处级职位的竞争遴选,基层法院参加的法官笔试、面试成绩都非常出色,但通过一定的“程序”,只有2位基层法官被遴选。其二,遴选上来的均为30岁左右的助理审判员或审判员,具有审判职务,使得本院的书记员进入法官的机会就会降低,在书记员没有单独的晋升渠道的情况下,书记员的待遇势必会受到影响。

  (二)下级法院不愿自己的法官被遴选。被遴选的法官,都是经过几年法律实务锻炼的优秀人才,甚至是业务骨干。然而在法院案件数呈逐年增加的趋势,特别是中基法院案多人少的问题突出的情况下,如果下级法院在短期内向上级输送优秀法官,势必会在一定程度上影响到审判执行工作的正常开展,甚至出现法官“断层”的问题,同时会对正常工作和人员思想稳定受到影响。为此,许多基层法院不得不制定消极对策,规定参加工作满五年才能同意调离,包括遴选。

  (三)被遴选的法官个人方面的顾虑。下级法院的法官遴选到上级法院,级别晋升的寥寥无几,许多担任领导职务的的法官,仅保留原有级别,领导职务要转为非领导职务,各方面的待遇有所下降。同时如果短期内无晋升的可能,则在几年之后同样面临晋升困境。同时,被遴选人员需要离开自己熟悉的工作、生活、人际环境,迅速适应并融入新的环境,这对被遴选者也是比较大的心理考验。

  (四)遴选规范不完善。虽然在法官逐级遴选实践操作方面有许多成功的经验,但也有许多不足:其一,遴选对象条件不够科学。实践中遴选法官并没有区分民事、行政、刑事法官,造成遴选上来的法官的适岗性不强。同时任职年限有的仅规定从事法院工作的年限,而没有规定已取得法律职务的年限。此外,对法律职务的年限过长和过短的问题。其二,遴选的方式方法不够科学。目前遴选的方式一般是笔试加面试,在法官没有完整的考评机制下,很大程度上是科学合理的,但也存在不尽完美之处。法律界有一句耳熟能详的名言,“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”,如以考试作为遴选的主要方式,部分业务骨干会由于工作繁忙,无法抽出时间和精力去备考,而在笔试环节即被淘汰。相反,法官将大量时间和精力投入备考,则势必会影响其工作。所以法官选任程序不严格、不科学,人为因素较多,遴选到上级法院的人员素质有待商榷。

  二、法官逐级遴选机制的架构与完善

  在当前深化司法体制改革体制的背景下,有大量的工作要探索尝试,包括推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,建立符合职业特点的司法人员管理制度等等。就法官逐级遴选机制而言,分类管理是前提和关键。

  (一)建立法官逐级遴选的前置制度。其一,落实人员分类管理制度和法官员额制。中央明确了39%的控制线,并且要求不仅不能突破,还要留有余地,对法官员额制改革做出了顶层设计。其中法官序列,处于核心地位,是逐级遴选工作的对象,而审判辅助、行政人员,他们是为法官开展业务工作所配备的必要的辅助或服务人员,他们可以纳入公务员序列,在选调工作上应当适用行政公务员相关制度政策,而不适用法官遴选制度。因此,只有在各级法院严格落实法官员额制度,在技术层面就可能知道上级法院何时出现了法官缺额而需要进行遴选,当法官员额不足时,明确规定必须从下一级法官中层级遴选,为逐级落实法官遴选提供制度支持。其二,设立法官遴选的专门机构。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出了“在省一级设立法官、检察官遴选委员会”的设想。目前,试点省市的大部分确定13至17人组成遴选委员会。其中,上海的遴选委员会由15人组成,其中8名专家委员主要来自上海市各大法律院校的专家学者,7人为相关党政部门的负责人。笔者认为,在省级法院和最高法都应当设立法官遴选委员会。省级法院的遴选委员会负责提出省内各级法院的法官遴选人选,最高法的遴选委员会负责提出从全国遴选至最高法的法官人选。遴选委员会从专业角度提出并考察法官人选,并负责对法官任职资格和条件的评价、审查和提名工作,为选拔任用法官增加一道专业把关程序,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面把关考察,党委按照权限审批,人大依照法律程序任免。遴选委员会的职能应该是从专业角度提出人选,但不应赋予遴选委员会业务考核、等级评定、职务晋升等管理职责,以免对法官履职形成新的外部干扰因素。遴选委员会下可设常设工作机构,专门负责搜集法官候选人的详细资料,并建立法官人才库。人大及其常委会在选举或任命法官之前,先由各法官遴选委员会对法官候选人进行审查,并提出差额候选人名单及审查报告。人大及其常委会据此对法官候选人进行投票,决定是否选举或任命该法官。这样的制度设计既符合现行法律规定,又使困扰多年的法官遴选独立化问题得到解决。

  (二)科学设立法官遴选的标准。首先是以德为先。法官逐级遴选工作必须坚持德才兼备原则,这是评判标准的前提条件。在法官逐级遴选制度的设计时,要加入对法官职业道德的考核。在操作上可以采取组织推荐、群众谈话或道德测评等形式对候选者的职业道德进行考察,确保逐级遴选出的法官真正德才兼备。其次是业务能力。这是评判标准的关键。逐级遴选制度中应更加注重法官的实践经验,可以在遴选前公布遴选所空缺的职位,定向遴选,使遴选更加具有针对性,遴选出的人才更加专业化,以快速适应新的工作环境,胜任新的工作岗位。三是适度提高司法官的任职资历,注重司法官的法律职业经验,在司法过程中,无论是对案件事实的认定、证据的审核认定,还适用法律,都不能不受到司法主体实践经验的影响和限制。因此,建议提高法官的年龄条件,中级人民法从基层法院遴选的法官,应已在基层法院从事审判工作至少满五年;高级人民法院从中级法院遴选法官,应已经在中院从事审判工作至少满5年;基层法院特别优秀的法官,且已在基层法院从事审判作满8年的,经省法官遴选委员会审查、省级权机关批准,可以破格遴选到高级法院担任法官。最人民法院的法官原则上仅能从各省高级法院的法中选任,且至少应具有15年以上的审判工作经历 。

  (三)遴选程序的设定应科学合理。从以往的实践来看,遴选工作可以沿用公务员的遴选程序,但有侧重,根据法官遴选主管机关根据法院编制和法官缺额情况,公布法官遴选的相关信息。首先符合法官准入条件和有意愿的人员,向法官遴选主管机关提出申请,申请包括审判业绩、荣誉、奖励、记功、单位廉政证明书等。其次,由一定资历法官的推荐。其三,遴选委员会进行资格审查。其四,考核包括过笔试、面试、平时的工作业绩。此项应注重对法律实务操作能力,工作责任心、沟通协作能力等方面的考察。鉴于以上各方面的能力主要通过平时的工作体现,要设计一套能够准确测试以上各方面能力的考题具有很大的难度,在将来的遴选中应适当降低考试(尤其是笔试)在总成绩中的比重,而将平时工作业绩作为加分项目计入总成绩。最后是任命、公示等环节。

  (四)建立完善的法官遴选配套制度。在目前司法改革进程推进的过程中,若使法官逐级遴选机制真正发挥效用,必须有相关配套制度作保障。

  1.进一步健全初任法官遴选制度。初任法官遴选是逐级遴选的必要前提,是整个优秀法官队伍建立的基础,为逐级遴选工作的顺利开展提供了前提条件。笔者认为从以下几个方面完善:首先,提高初任法官任职条件及年龄:基层法院应通过司法考试、具有全日制本科学历即可,上级法院可适当提高标准。基层法院初任法官的年龄提高到30岁,因为作为一名合格法官,就必须要具备一定的社会阅历,而一个人的年龄往往就是衡量他阅历深浅的重要标准之一。笔者所在的法院的初任法官年龄在27-35岁之间,主要是通过公务员考试后,内部培养产生,平均年龄31岁。其次,加强初任法官的培训。亟待完善培训时间、内容、教学方法、师资配备和管理考核制度。如培训时间上适当延长,可分段集中培训几个月、在单位培训可为一至两年前,然后参加第二次考试,通过者才有资格进入法官行列。如在师资上应以有经验的法官包括基层法官为主,还要加上社会学、政策学等其他领域的专家学者;在授课内容上,除了司法技能、司法伦理等方面外,还应涉及宏观层面对中国转型社会的分析,微观层面如心理学知识的传授;在授课方式上,采用互动、案列、实地参观等多中样式。第三,任法官必须到基层法院任职。高级法院和中级法院将初任法官分批全部先到基层法院任职2-3年,并建立淘汰机制,优秀符合条件者任命为法官,这样才能确保上级法院源源不断地引进优秀法律人才,又不致造成下级法院人才资源枯竭,最终为逐级遴选工作的顺利开展提供基础条件。

  2.建立法官的职业保障机制。在当前严峻的社会形势下,在人民群众对司法工作的高度关注和热切期盼下,法官队伍整体存在高要求与低保障之间的不匹配。因此应尽快建立法官职业保障机制,且尽量在不同区域、不同级别的法院之间寻求一个基本的平衡点。笔者认为:首先,建立法官任期保障和职务行为豁免制度。法官任职期限受法律保护,一经任用,非因法定事由、非经法定程序,不得被免职降职、调任、辞退或者处分,未经任免机关同意,不得对法官采取拘留、逮捕和其他限制人身自由的措施,法官依法履行职务的行为不受法律追究。其次,建立法官职业安全保障制度。加强法院机关安全保卫和庭审安全保障工作,确保法官人身安全;加大对暴力抗法和危害法官人身安全行为的惩处力度,为法官办理人身意外伤害保险,提高因公牺牲抚恤的标准。第三,建立法官职务提级任免制度。在坚持党管干部原则的同时,强化上级国家权力机关对法官的考察、监督和任免;改革目前地方各级法院法官由同级地方权力机关选举和任免的做法,改为统一由高级法院提请省级人大常委会任免。第四,建立以法官为中心的司法资源的分配机制。司法资源包括对物质装备的支配权、对法官助理书记员的支配权等,应当优先保障法官办案经费的使用、车辆等装配的使用,优先保障法官对法官助理、书记员等司法辅助人员的配置和支配。第五,建立合理的法官选拔机制,削弱并最终解除法官对领导的人身依附。现阶段法官的命运在很大程度上是由领导决定的,法官与领导之间存在着支配与被支配、决定与被决定的人身依附关系,确立法官的中心地位必须打破这种人身依附关系。对法官的选任、考核、奖惩应当严格依照法律的规定进行,法官员额制实行以后,对法官的选任、考核、奖惩应当由专门的机构来组织实施,至少不应当由本院的领导组织实施,这样法官才能不依附于领导的意志,独立审判才能真正实现。

  3.进一步完善法官培养使用机制。上级法院可以选派优秀法官到下级法院挂职锻炼或者担任领导职务,同时对该部分优秀法官建立专门培养档案,对其工作业绩和业务能力进行跟踪考察,条件成熟的还可以调回上级法院参加更高层级的检察官遴选,从而形成法官资源形成上下流动的良性循环。

  4.建立完善的法官考评机制。目前法官考评制度中存在的行政化、简单化、主观化、形式化及非职业化等问题而备受垢病。因此,欲构建科学、合理的法官逐级遴选制度,就必须改革我国现有的法官考评制度,使优秀的法官能够脱颖而出。首先,定期与不定期考核相结合。实现年终考评的同时更要注重平时考核,不重视平时考核不仅会使考核结果失之偏颇,难以公正合理地总体评价法官一年的工作,而且还容易使考核制度流于形式。平时考核也可以更及时地督促绩效差的法官在下一段时间加倍努力,提高自己的绩效。另外,通过平时考评分析,能够及时发现法官自身存在的不足之处,以及队伍管理中存在的缺陷,对法院领导者和管理者而言,是极其重要的信息资源。这些信息有助于管理者及时了解法官的审判行为和队伍整体状况,从而为有效决策提供准确的依据,以便采取有针对性的措施,进一步提高队伍管理的水平和效益。包括法官自我评价、律师对承办案件法官的评价、资深法官对法官的评价、客观考核数据等。其次,严格规范考评程序。要使法官考评取得优异成果,必须严格规范考评程序。具体而言,法官考评程序应该包括如下环节:法官述职、律师调查表回收、汇总资深法官评价材料(包括采用个别谈话、走访调查、评价测评等),考评委员会考评结果、考评异议、建立考评档案。第三,增强法官考评委员会的民主性。法官考评委员会应由分管领导、法官代表、律师代表等更广泛、更有代表性的人员组成。第四,以法官的司法能力及职业业绩为考评重点。对法官的考评仍应包括德、能、勤、绩、廉等方面,但法官的司法能力及职业业绩情况应作为考评重点,具体包括将法官的庭审礼仪、庭审驾驭能力、认定案件事实与适用法律能力、裁判文书制作能力、办案的质量和效率、调研能力等作为考评标准。第五,法官考评制度与惩戒制度分离。明确法官考评制度仅是每年对法官司法能力及业绩的一般性考察和评价,以为法官的遴选、晋升等提供激励机制,不应作为对法官进行免职、处分等惩戒处理的依据。为法官的遴选、晋升等提供激励机制,不应作为对法官进行免职、处分等惩戒处理的依据。

  总之,我国法官逐级遴选制度的构建和完善,必须充分考量现行政治、司法制度及现行法律规定,并在统筹推进国家司法改革的大背景下与法官人员分类制度改革、法官员额制度改革及地方法院人财物的省级统管等协同推进;必须在尊重基层一线首创精神、做好充分调研的基础上作好顶层设计和总体规划,通过自上而下的渐进式改革方式逐步推进!

    

  参考文献:

  (l)杨  蕊.检察官逐级遴选机制的架构与现时过渡.天津法学,2015(1).

  (2)刘万丽.我国检察官管理制度重构.湘潭大学,2014.

  (3)刘义军、徐春成.法官逐级遴选制度的构建.理论探索.2014(6).

  (4)赖惠斌.检察官基层遴选制度研究.法制与社会,2012,(12).

  (5)马  楠.法律职业视野中的初任检察官遴选制度.人民司法,2007 (1).

责任编辑:张继科    

 

 

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